Amato: all’Europa non serve un sovrano

di Barbara Spinelli, intervista a Giuliano Amato
13 luglio 2000

Qualche impressione di Giuliano Amato, possibile candidato dell’Ulivo alla presidenza del Consiglio, possibile avversario di Berlusconi nelle elezioni del 2001. E’ politico di grande finezza, abituato alle dispute intellettuali, al pensiero intenso: chiunque trascorra con lui un tempo non dominato dalla fretta ha modo di constatarlo. E’ il motivo per cui vien chiamato dottor Sottile. Questo è il tentativo di capire quale sia la sua sottigliezza, sulle questioni che riguardano l’Europa. Ecco qualche appunto provvisorio. Sulle vicende europee, Amato ha un’ambizione preminente: vuole essere un realista, non un utopista. Al tempo stesso vuole pensare il nuovo, il mondo in mutazione, con spirito non ortodosso, originale.

La sua sottigliezza, qui, si intensifica sino ad aggrovigliarsi e a scindersi in due: essa lo induce all’estremo pragmatismo, e a forme non meno estreme di astrattezza. Amato non intende partecipare a quello che chiama il «festival canoro» del federalismo, della Costituzione sovranazionale. Tutti questi progetti li considera nobili ma perdenti, per il semplice fatto che l’insieme dell’Unione non li condivide: né tutti gli Stati membri, né i Paesi candidati. Non so se chiamare pragmatismo o realismo la sua scelta: in questa conversazione, il Presidente fa capire che i progetti possono essere arditi, ma che per superare gli ostacoli in politica occorre nasconderli, dissimularli. Bisogna agire «come se», in Europa: come se si volessero poche cose, per ottenerne molte. Come se gli Stati restassero sovrani, per convincerli a non esserlo più. La Commissione di Bruxelles, ad esempio, deve agire come se fosse un organo tecnico, per poter operare alla stregua di un governo. E così via, dissimulando e sottacendo.

Più che il festival canoro, Amato sembra rifuggire l’arena pubblica, il rischio della parola. «Io volo basso, io faccio proposte minori» -- ripete -- per poi lasciar intendere che questa è una tattica per meglio passare attraverso la «porta stretta». La porta stretta è la conferenza del dicembre prossimo a Nizza, dove i capi di Stato e di governo dovrebbero approvare un’avanguardia di Stati che collaborino più strettamente degli altri. Avanguardia che lui chiama «cuore dell’Unione». Siccome sarà necessaria l’unanimità per costituirlo, la prudenza è di rigore e accanto ad essa l’astuta prudenza. Fino a quella data bisogna fare «come se».

Amato insiste su quelle forche caudine: c’è per lui un prima, e un dopo la «porta stretta». Fino a quel giorno, egli vuole sfruttare le infinite risorse dei camuffamenti. Ma come abbiamo visto, la sua sottigliezza non si esaurisce nel realismo tattico. Amato medita in realtà a un mondo mutante, astratto dall’equilibrio di potenze che governa tuttora l’Occidente: medita su un mondo che chiama post-hobbesiano, post-sovrano, orbo di gerarchie. Ci è sembrato stregato da questa speculazione mentale, al punto di divenirne prigioniero. Di qui la sua critica dei federalisti, colpevoli di credere ancora che gli Stati Uniti d’Europa nasceranno da un trasferimento delle vecchie sovranità a una sovranità superiore, sovranazionale.

Secondo Amato simile trasferimento è oggi impensabile: perché la sovranità che si perde sul piano nazionale non passa ad alcun nuovo soggetto. E’ affidata a entità senza volto: la Nato, l’Onu, infine l’Unione. L’Unione è all’avanguardia nel mondo mutante: indica un futuro di Prìncipi senza sovranità. Sopravanza in questo senso gli stessi Stati Uniti, legati alla vecchia idea del Principe, incapaci di abbracciare il nuovo: lo si vede nei loro rapporti con l’Organizzazione internazionale del commercio e nel loro rifiuto della Corte penale internazionale. Il nuovo è senza testa, e chi ha i comandi non è afferrabile né eleggibile.

Questa intervista è la disputa fra chi crede alla vecchia sovranità, e chi non ci crede più. Amato è anche questa singolare mescolanza: di furbizia e di non confessato utopismo, di pessimismo sulle idee federaliste e di ottimismo sul Nuovo Mondo che spontaneamente e ineluttabilmente va verso lidi migliori, togliendo scettri al Principe. Di fatto la metamorfosi è già fra noi: basteranno alcuni ritocchi, e molta, molta furbizia. Perché i più non sanno, che il Mondo Nuovo già esiste. Non stupisce in questo quadro che Amato sembri relativamente poco interessato alla politica estera, che lascia fare a Dini senza commenti. Che pur condannando le vittime civili della guerra in Cecenia prenda per buone le spiegazioni di Putin, e neghi che il Cremlino sia impelagato in un conflitto coloniale.

Per eccesso di furbizia, e per fiducia nell’universo post-sovrano, Amato rischia non solo l’immobilità del governo italiano, ma la sua non-visibilità. Sono gli splendori e i vizi dei Sottili, quando la sottigliezza si fa quasi troppo furba. Pur dichiarandosi realistica, essa corre il pericolo di perdere il contatto con la realtà del potere. Giudica storicamente sorpassata la sovranità degli Stati Uniti, e finisce di fatto con l’accettare la loro egemonia, immutata da decenni. Ma lui dice che no, non è lui ma sono i federalisti a ignorare il mondo com’è: «Questo è l’errore del federalismo europeo. Federalismo che senza dubbio è stato il grande propellente dell’Unione, che in cinquant’anni ha realizzato l’essenziale delle proprie finalità, ma che ha finito col dar vita a una creatura assai diversa da quella che aveva concepito alla fine degli Anni ’40.

Fondamentalmente, la loro idea era di togliere agli Stati una sovranità che per secoli era stata usata come arma in guerre fratricide, e di fondare uno Stato federale che avrebbe garantito la pace. Da questo punto di vista il loro successo è sicuro: irreversibilmente è stata cancellata l’idea che un conflitto tra Europei possa essere risolto con le armi, e perfino che l’Unione possa usare le armi contro un altro -- se si prescinde dagli interventi umanitari. Dalla cultura europea è stata cancellata l’idea della guerra come modalità della politica. La sovranità nazionale -- intesa come potere esclusivo dai pensatori dello Stato assoluto, da Bodin a Botero -- è stata progressivamente erosa nei vari insiemi della vita comunitaria. Ma si è prodotto un evento completamente diverso da quello ideato dai federalisti: non c’è stato il trasferimento delle sovranità statali a un livello superiore, come nel caso degli Stati Uniti o della Germania, e per questo ritengo che il federalismo sia uno schema del passato, che si nutre di una cultura politica non più servibile».

E’vero, l’Unione così com’è oggi non somiglia all’istituzione pensata dal federalismo. Sono troppo esigue le sovranazionalità, è ancora predominante il diritto di veto esercitato dagli Stati, e il Consiglio dei ministri rimane preponderante. Ma se così stanno le cose, perché non accelerare il passaggio alla sovranazionalità, come chiesto da Joschka Fischer e come adombrato sia pure prudentemente da Chirac? «Perché tutti costoro -- da Fischer ai federalisti -- si muovono nella cultura di ieri: la cultura statuale così come si è sviluppata negli ultimi tre secoli. Ancora pensano che denudando gli Stati Nazione della sovranità, questa traslochi a un livello superiore. E’ qui che sbagliano. La verità è che il potere sovrano, spostandosi, evapora. Scompare. I poteri sono trasferiti a livelli superiori senza che questi diventino sovrani, e per questo io parlo di trasferimento di funzioni e non di poteri.

E’ un punto sul quale concordo in pieno con il politologo Schmitter, le cui analisi cito sempre: quel che sta prendendo forma, e che l’Unione europea prefigura alla perfezione, è un nuovo ordine post-hobbesiano, post-statuale. In esso non esistono più singoli, identificabili sovrani. Al loro posto esiste una moltitudine di autorità a diversi livelli di aggregazione, a ciascuna delle quali fanno capo diversi interessi degli esseri umani: livelli che posseggono competenze ambigue, condivise con altre autorità. Per Hobbes il sovrano era subito riconoscibile: era legato a un territorio, accentrava tutti poteri. Oggi nessuno è più sovrano. Al suo posto abbiamo un’Unione europea multilivello, composta di più soggettività».

Questo sovrano che evapora nel nulla non mi convince, né mi convince l’idea di uno spazio lasciato vuoto. Nel vuoto politico si instaura sempre un potere, che ambisce a divenire sovrano. E’ il motivo per cui non mi sbarazzerei così rapidamente di Hobbes. E nemmeno di Schmitt, con le sue idee sul sovrano che in casi di emergenza decide in solitudine. Schmitt giustificò così l’avvento del nazismo, ma Schmitter mi pare non realistico. «Ma questa è una visione antiquata, legata agli Stati Nazione che i federalisti tanto criticavano e che generarono appunto i dispotismi del secolo. Cerchiamo di evitare, per l’Europa, il totalitarismo di un dèmos unico, compatto! Non esiste nel continente, un dèmos di questo tipo: tanto meno nell’epoca globale in cui si moltiplicano poderose passioni identitarie. Anche qui assistiamo infatti al tramonto delle identità nazionali esclusive, così come le concepì la Francia della Rivoluzione: la quale Francia si inventò tutti i riti, pur di frantumare le identità subnazionali. Operazione a suo tempo molto assennata, perché da essa scaturì il concetto della cittadinanza che prescinde dalle radici etniche. Ma operazione anacronistica nell’Europa odierna, dove le identità sono multiple e un unico dèmos è assente.

E’ quello che spinge alcuni analisti come Whiler a dire, sbagliando: non ci può essere l’Europa finché non esisterà il dèmos. L’identità europea accompagna le identità nazionali, ma non le elimina. Di un nuovo dèmos totalitario non abbiamo bisogno nel nostro continente, e anche la cultura europea come pensarla, oggi? Di che è fatta?». Capisco bene la critica dello Stato Nazione e delle vecchie sovranità. Ma né l’uno né le altre hanno prodotto solo totalitarismi: hanno creato anche la democrazia rappresentativa. Quanto alla cultura europea, meglio passare ad altro: la cultura europea o è universale o non è grande cultura, come già diceva Goethe. Qui si tratta di fondare istituzioni civili, non cultura o identità.

«E’ vero, la democrazia è figlia anche dello Stato Nazione e la cultura non può essere che mondiale. Ma lo Stato classico esprimeva prìncipi dotati di poteri esclusivi. Sono questi poteri che oggi si disperdono, senza tuttavia dar vita a una nuova figura sovrana come pensavano i federalisti». E’ il motivo per cui lei sostiene che gli Stati trasferiscono non già poteri, ma solo funzioni. E’ il motivo per cui ritiene che la Commissione deve far politica, ma senza proclamarlo. Di fatto, nel suo disegno i poteri restano in mano degli Stati.

«Non è vero. Ripeto che Schmitter ha ragione: spostandosi, il potere sovrano cui eravamo avvezzi scompare.Così peraltro si è fatta l’Europa: creando organismi comunitari senza che gli organi dove sono presenti gli Stati avessero l’impressione che si imponesse loro un potere superiore. La Corte di giustizia come organo sovranazionale nacque per questa via: fu una sorta di atomica non vista, che Schuman e Monnet infilarono nei negoziati sulla Comunità del carbone e dell’acciaio. La stessa Ceca fu questo: una casuale miscela di egoismi nazionali diventati comunitari. Non mi sembra opportuno sostituire questo metodo lento ed efficace -- che dà agli Stati una tranquillità non ansiogena nel momento in cui li spoglia di poteri -- con i grandi salti istituzionali cari a Fischer e ai federalisti. Dice Fischer che Jean Monnet è sorpassato, ma in realtà si fraintende Monnet: egli era un federalista convinto, ma ritenne prudente nascondere il proprio federalismo sotto il federalismo funzionale -- applicato progressivamente per settori -- teorizzato da Harold Lasky. Quanto alla Commissione, vorrei essere chiaro. Per me il ruolo politico dell’esecutivo è indiscutibile. Sono solo convinto che lo eserciti al meglio usando i poteri tecnici che il Trattato le attribuisce in quanto organo esecutivo. Così fece Delors negli anni del massimo sviluppo politico della Commissione, tra l’86 e il ’92. Quando Delors volle agire esplicitamente come governo dell’Unione, dopo il ’92, la crisi in Europa fu immediata».

Possono dunque esser pericolose, le proposte innovative e più politiche. Ma così il rischio dell’immobilità è grande. Ed è questo il rischio che alcuni temono, in Germania o all’Eliseo. Il nostro governo fa molto per l’Europa ma Lei mi è parso più che scettico. Più commentatore dello status quo, che innovatore. «Non è vero. Ripeto che Schmitter ha ragione: spostandosi, il potere sovrano cui eravamo avvezzi scompare. Così peraltro si è fatta l’Europa: creando organismi comunitari senza che gli organi dove sono presenti gli Stati avessero l’impressione che si imponesse loro un potere superiore. La Corte di giustizia come organo sovranazionale nacque per questa via: fu una sorta di atomica non vista, che Schuman e Monnet infilarono nei negoziati sulla Comunità del carbone e dell’acciaio. La stessa Ceca fu questo: una casuale miscela di egoismi nazionali diventati comunitari. Quello che voglio evitare è l’impazienza. Io, come politico, devo evitare che si infranga l’attuale processo di unificazione. Devo ricordare che esiste la porta stretta della Conferenza di Nizza, quando l’estensione del voto a maggioranza e l’Europa delle Avanguardie (della «cooperazione rafforzata») dovrà essere approvata all’unanimità. Devo dunque convincere gli scettici. Attraverso quella porta dovremo passare in quindici.

Tra ciò che io penso e le ragioni politiche contingenti devo trovare un compromesso. E non è tutto. Contemporaneamente, non posso dimenticare l’esistenza di un’Europa orientale, che dobbiamo integrare e che teme l’emarginazione. Devo tener conto delle riserve inglesi, spagnole, nordiche. L’Europa dobbiamo farla con tutti». Lei insiste molto sulla porta stretta. Vuol dire che una volta varcata la soglia diverrà più aperto a sovranazionalità e federalismo? «Prima dobbiamo passare quel varco. Se non lo passiamo, questa grande discussione sull’Europa la possiamo portare a San Remo per vedere chi ha cantato meglio. Passata la porta, bisognerà partire rapidi con alcune locomotive».

E perché l’allargamento dovrebbe renderci più prudenti nelle riforme istituzionali? E’ per allargarsi senza traumi che si pensa a un potere sovranazionale capace di decidere, e a una semplificata spartizione di competenze tra Stati, istituzioni federali, regioni, comuni. «Non ne sono convinto, anche se capisco il beneficio che può venire da parole forti sul futuro europeo: parole che scongiurino l’avvento di uno spazio solo economico, il giorno in cui l’Unione sarà composta di una trentina di Stati. Tuttavia ci sono momenti in cui ho l’impressione che gli Europei orientali siano messi in quarantena. In fondo è quello che stiamo loro dicendo, con i nostri festival: aspettate fino a quando avremo partorito la nostra bellissima Federazione. Trovo scandaloso questo modo di agire, di pensare.

Questi Paesi si sono beccati cinquant’anni di comunismo, ne sono usciti, stanno ritrovando un orgoglio nazionale che era stato loro vietato, rischiano di affondare nel cinismo e in un mercato senza regole, potenzialmente governato dalle mafie, e ad essi e al loro bisogno di Europa noi replichiamo: sì, siete europei ma siete dei mezzo sangue. Non siete all’altezza per entrare nella cerchia degli eletti. E' un atteggiamento che mi ripugna, e se le cose andassero così porteremmo dentro di noi la corresponsabilità del comunismo. E' un atteggiamento che rinvia sine die l’allargamento. Per questo sono contrario alla modifica di procedimenti che fanno nascere l’integrazione dalla cooperazione fra Stati. Per accelerarli ed estenderli, io volutamente volo basso». Mentre Lei invece vorrebbe anticiparlo, l’allargamento? «Sì, vorrei accelerarlo e smettere l’altezzosità dei Paesi fondatori. Sono stati pensati periodi transitori per la Spagna, il Portogallo, la Grecia. Che si faccia la stessa cosa con gli Europei centro-orientali, invece di lasciarli fuori. Saranno pronti nel 2004? Ebbene, che entrino già nel 2002, con due anni di transizione nelle aree in cui la loro condizione non è ottimale.

L’ingresso va anticipato il più possibile». C’è però una contraddizione in quel che propone. Da una parte vuole anticipare l’allargamento -- che personalmente chiamerei riunificazione dell’Europa -- dall’altra non vuol urtare gli Stati scettici e in particolare l’ inglese, per far sì che l’Unione proceda alla velocità, lentissima, voluta da Londra. E’ come se dicesse: voglio un treno ultrarapido, ma che viaggi pian piano. «Anche qui, non dimentichi mai le forche caudine di Nizza: l’unanimità di cui abbiamo bisogno, perché un gruppo di Paesi corra più spedito. Ma è vero: la mia non è solo preoccupazione tattica. Sinceramente non vorrei un’Europa solo continentale, che si privi dell’immenso patrimonio dell’Inghilterra, e degli scandinavi ad essa è legata. Né vorrei perdere la Spagna, scettica sull’avanguardia. L’Europa è sempre stata questo: una integrazione tra Stati che non hanno l’impressione di subire diktat dall’alto. Avere con noi l’Inghilterra non sarebbe male: in tante cose Londra é già lì dove noi vorremmo arrivare. Non sarebbe male che con le sue esperienze di riforme economiche fosse presente nel Consiglio degli Stati appartenenti all’Euro».

Veramente l’Avanguardia non esclude Londra: è lei che cronicamente si auto-esclude, salvo poi a salire sul treno già partito. Se avessimo atteso l’Inghilterra, l’Europa non sarebbe nata . «Lo so, non lo nego. Tuttavia non le nascondo il mio malessere. Sono state l’Inghilterra a l’Olanda ad avviare la rivoluzione industriale, fra ’600 e ’700. Sono ancora una volta loro, a entrare per prime nel ciclo tecnologico di questa fine ’900. Senza di esse, l’Europa ha un cuore debole, preda delle burocrazie franco-tedesco-italiane. Quindi preferisco andar piano, sbriciolare a poco a poco pezzi di sovranità, evitare bruschi passaggi da poteri nazionali a poteri federali. La stessa proposta di eleggere direttamente il Presidente della Commissione mi pare senza senso. Ecco un’altra idea giacobina: che invece di identità plurali aspira a un dèmos totale. C’è già un rappresentante del dèmos comunitario: va rafforzato, ed è il Parlamento europeo. D’altronde io avevo proposto che fosse quest’ultimo a elaborare la Carta europea dei diritti: la proposta fu respinta dai francesi».

Ma i federalisti stessi sono per un processo costituente.Non chiedono un unico atto costituente. Però il salto di qualità ci vuole, altrimenti sarà impossibile l’allargamento. D’altronde sembrò pensarlo anche Lei: due anni fa sottoscrisse il progetto di una elezione diretta del Presidente della Commissione. «Lo sottoscrissi ma senza esserne persuaso. Proprio perché non credo a un dèmos europeo, e al Sovrano federale. Perché il nostro universo globalizzato è post-hobbesiano». Gli aggettivi che contengono il «post» sono spesso tanto equivoci! Spesso la particella traveste un arretramento, e il mondo che Lei descrive sembra pre-hobbesiano. Sembra precedere lo Stato Nazione. «E perché non tornare all’epoca precedente Hobbes? Il Medio Evo aveva un’umanità ben più ricca, e una pluri-identità che oggi può servire da modello. Il Medio Evo è bellissimo: sa avere suoi centri decisionali, senza affidarsi interamente a nessuno. E’ al di là della parentesi dello Stato nazionale. Anche oggi, come allora, riemergono nelle nostre società i nomadi. Anche oggi abbiamo poteri senza territori su cui piantare bandiere. Senza sovranità non avremo il totalitarismo. La democrazia non ha bisogno di sovrani».

Ma come far politica, se il sovrano visibile non c’è più? Come fondare un patriottismo europeo, se a istituzioni federali come la Banca Centrale non si affianca un potere legittimato democraticamente? Era pensata a questo scopo, l’elezione del presidente della Commissione: per creare un’agorà, uno spazio dove il cittadino fa politica a un livello non più nazionale. «Il patriottismo europeo nascerà dalla Carta dei diritti, che dovrebbe essere il preambolo della Costituzione europea e della futura spartizione di competenze fra organi dell’Unione. Ma anche la Costituzione va edificata senza salti eccessivamente bruschi». Esiste anche quello che è stato chiamato il «diritto alla pace»: diritto a una difesa comune, e non solo volontà di scongiurare guerre. Simile diritto presuppone il passaggio dall’inefficiente potere nazionale a una nuova sovranità, ben visibile dall’avversario. In Kosovo fu necessaria la decisione di un organo capace di agire come sovrano -- non l’Onu ma la Nato -- per interrompere le pulizie etniche delle milizie serbe.

«No, non fu la decisione di un sovrano. I poteri vennero devoluti alla Nato, che non è un sovrano. Così penso che si dovrà fare le politiche comuni dell’Europa». Quali? «La locomotiva o il cuore dell’Europa dovrà occuparsi del governo comune dell’economia come di comuni regole sull’immigrazione. Dovrà definire diritti comuni per gli immigrati regolari: diritto di mandare i figli a scuola, diritto all’assistenza sanitaria, diritto della seconda generazione a essere integrata. Poi bisogna dar vita a comuni discipline del lavoro, e creare forze che presidino i comuni confini esterni. Come vede, i cantieri sono immensi». Esattamente per questo ci vuole un sovrano anche in democrazia: un sovrano che abbia non solo il potere, ma anche la responsabilità. Altrimenti le strutture di cui Lei parla diverranno poteri sovranazionali irresponsabili, inafferrabili. Bel vantaggio allora, aver superato Hobbes! In Italia abbiamo un capo di governo bravissimo nel commentare, ma che fa di tutto per non sbilanciarsi con visioni forti, come Fischer o Chirac.

«Tutto sta a vedere dove va il lento processo costituente. Baron Crespo usò l’immagine dei due scalpellini al lavoro. Il primo è convinto di costruire un muro. Il secondo sa che sta costruendo una cattedrale. Io, con le mie piccole proposte, è una cattedrale che intendo costruire anche quando lavoro attorno al muro». Anche in politica estera? Il governo italiano, che è stato ai tempi di D’Alema coraggioso in Kosovo, è oggi tra i più corrivi verso Putin. Ce lo rimprovera Le Monde: Dini è stato l’unico a dichiarare che «c’è un concreto cessate il fuoco in Cecenia», quando si sa che bombardamenti e distruzioni continuano.

«Ho parlato a lungo di Cecenia con Putin, e mi è parso che la sua sensibilità sui diritti umani sia fortissima. Naturalmente le posizioni divergono: io non credo che si possa combattere il terrorismo islamico colpendo anche civili estranei, e penso sia indispensabile un negoziato politico sulla Cecenia. Ma non vedo perché non fidarmi di lui, quando mi indica i pericoli di un integralismo che non minaccia solo la Russia». Il nostro dialogo con Amato finisce qui. Molti disaccordi resterebbero da chiarire: specialmente sul sovrano, che per lui è un animale in via di estinzione.

«Non rimanga alle categorie di Hobbes -- mi ha detto -- Non cerchi un Principe al quale delegare il potere». Non è facile: almeno finché resteranno sovrani come Putin, che annientano impunemente popoli interi trincerandosi dietro l’inviolabilità delle sovranità nazionali. Fino a quella data è rassicurante, sapere che esistono Stati antiquati come gli Stati Uniti, e personalità arcaiche come Fischer e Cohn-Bendit, che vogliono un governo europeo non completamente, ma sufficientemente sovrano. Non sono del tutto sicura che sia un mondo davvero migliore, ricco di umanità, il Brave New World senza più Principi né gerarchie che Amato sogna per il giorno in cui le democrazie si libereranno di Hobbes, e del suo Stato-Leviatano.